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《野生動物保護的法律思考——以全面禁止非法交易、濫食野生動物的決定為視角》
獲“共抗疫情、法治先行”主題活動二等獎       


      2020年5月11日,由北京政府法制研究會、北京市法學會行政法學研究會、北大法寶共同主辦的北京疫情防控常態化的政府法治建設研討會在北大法寶總部召開,會議同時評選并公布了“共抗疫情、法治同行”優秀論文建言評選結果。
 

      由本所主任梁強律師、陳春律師撰寫的《野生動物保護的法律思考——以全面禁止非法交易、濫食野生動物的決定為視角》在此次評選中榮獲二等獎!
 

野生動物保護的法律思考——以全面禁止非法交易、濫食野生動物的決定為視角

 

梁強 陳春 北京市中策律師事務所
 

      2020年伊始,一場新型冠狀病毒引發的疫情席卷了中國,給全國人民的身體健康及生產、生活造成了極大的危害。迄今為止,關于這場疫情的起源尚不明確,但是根據世界各國的科研工作者對新冠病毒全基因組進行分析并公開發表的結果證明,新冠病毒系一種動物源性病毒。目前,大多數研究結果顯示,蝙蝠可能是該病毒的自然宿主,而中間宿主尚未查明,穿山甲、果子貍、竹鼠等野生動物被點名,或是該病毒的中間宿主之一。

      在這一背景下,交易和食用野生動物被認定為新冠病毒從野生動物傳染至人類的罪魁禍首,因此,2020年2月24日,第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡稱《決定》),該《決定》規定,凡《野生動物保護法》和其他有關法律禁止獵捕、交易、運輸、食用野生動物的,必須嚴格禁止。同時規定,全面禁止食用國家保護的“有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物”以及其他陸生野生動物,包括人工繁育、人工飼養的陸生野生動物。全面禁止以食用為目的獵捕、交易、運輸在野外環境自然生長繁殖的陸生野生動物。該《決定》甫出,即引起了社會的廣泛關注。本文認為《決定》具有必要性和可行性,應當以此為契機及時完善配套法律法規及政策,形成野生動物保護的長效機制。

      一、野生動物的定義

      從生物學的角度,不同國家對野生動物的定義存在差異,我國野生動物保護學權威馬建章院士和賈競波教授認為,“凡生存在自由狀態下,或來源于自由狀態,雖經短期馴養但還沒有產生進化變異的各種動物,均稱為野生動物。”

      從法律的角度,各個國家或地區對野生動物范圍的界定也不盡相同。我國《野生動物保護法》第二條規定,本法規定保護的野生動物,是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物。“珍貴、瀕危的野生動物”和“有重要生態、科學、社會價值”的野生動物(以下簡稱為“三有”野生動物)都是按照保護名錄確定其范圍的,這與我國生物學界對野生動物的界定相比,范圍縮小了很多。

      《決定》不僅納入了《野生動物保護法》規定保護的野生動物,還納入了“其他陸生野生動物”,其納入的陸生野生動物的范圍更接近于囊括范圍更廣的生物學意義上的野生動物。因此,本文采納我國野生動物保護學專家關于野生動物的定義,討論野生動物的立法保護問題。

      二、我國野生動物保護立法現狀及問題分析

      1.我國野生動物保護的立法現狀

      本文以表格的形式將我國關于野生動物保護的主要相關法律法規進行整理如下:

 

序號 效力等級 名稱 年份
1 法律 《野生動物保護法》 2018年
2 《漁業法》 2013年
3 司法解釋 《最高人民法院關于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》 2000年
4 司法指導性文件 《最高人民法院研究室關于收購、運輸、出售部分人工馴養繁殖技術成熟的野生動物適用法律問題的復函》 2016年
5 行政法規 《陸生野生動物保護實施條例》 2016年
6 《水生野生動物保護實施條例》 2013年
7 《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》 1985年
8 部門規章 《國家重點保護野生動物名錄》 2003年
9 《國家保護的有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物名錄》 2000年
10 《人工繁育國家重點保護陸生野生動物名錄》 2017年
11 《人工繁育國家重點保護水生野生動物名錄》 2017年
12 《陸生野生動物疫源疫病監測防控管理辦法》 2013年
13 《國家重點保護野生動物馴養繁殖許可證管理辦法》 2015年
14 《野生動物及其制品價值評估方法》 2017年
15 《野生動物收容救護管理辦法》 2018年
16 《國家林業局關于切實強化野生動物保護執法工作的緊急通知》 2012年
17 《非法捕殺國家重點保護珍貴、瀕危陸生野生動物案立案標準》 2001年
18 《國家林業局、公安部關于森林和陸生野生動物刑事案件管轄及立案標準》 2001年
 


      2.我國野生動物保護立法中存在的問題

      (1)立法體系不完善、更新不及時

      從表格中可以看出,我國野生動物保護的立法體系中,法律層面的規定只有兩部,且以《野生動物保護法》為主。該法雖然對野生動物的獵捕、繁育、出售、購買、利用、運輸、進出口等各個環節進行了原則性的規定,但下位法并未一一作出對應規定,只有少數環節以部門規章的形式予以細化,其他環節的規定僅散見于各法律法規中的單一條文,未形成完整的法律體系。

      從表格中還可以看出,野生動物保護的一些重要規定更新不及時,不能滿足現實需要。其中,最為人詬病的就是野生動物保護名錄的更新。作者通過查詢發現,《國家重點保護野生動物名錄》于1989年公布以來,在2003年做過調整之后便再未更新。我國實行野生動物分級保護,分級保護的依據便是名錄,且《野生動物保護法》第十條第二款明確規定,“國家重點保護野生動物名錄,由國務院野生動物保護主管部門組織科學評估后制定,并每五年根據評估情況確定對名錄進行調整。”但實際情況是該名錄已經近17年未作調整,完全無法適應現實需要。國家林業局森林公安局曾于2016年向最高院致函,最高院研究室在復函中表示“由于馴養繁殖技術的成熟,對有珍貴、瀕危野生動物的馴養繁殖、商業利用在某些地區已成規模,有關野生動物的數量極大增加,收購、運輸、出售這些人工馴養繁殖的野生動物實際已無社會危害性。”同時,最高院認為“徹底解決相關司法規定與社會現狀不相適應之困境的辦法,或是盡快啟動國家重點保護野生動物名錄的修訂工作。”然而作者從公開渠道并未查詢到相應更新、修訂工作的落實。另外,與野生動物保護相關的司法規定如《最高人民法院關于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》與刑事立案標準也存在更新不及時的情況。

      (2)立法目的單一、保護范圍狹窄

      從《野生動物保護法》第一條可以看出,該法的直接立法目的為保護珍貴、瀕危野生動物,維護生物多樣性和生態平衡,其未將野生動物對公共衛生安全和人類生命健康的影響納入立法目的,導致價值引導出現缺失。

      另外,我國《野生動物保護法》僅將珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和“三有”陸生野生動物納入保護范圍,很多容易引發公共衛生安全問題的野生動物卻未在此保護范圍內,如與此次疫情相關的蝙蝠、穿山甲等。作為野生動物保護最重要的基本法,其保護范圍狹窄,無疑為違法犯罪和公共衛生安全問題埋下了隱患。

      (3)野生動物保護名錄繁多,不利于作為行為規范

      對于普通民眾來說,其認識的野生動物種類甚少,在未形成野生動物普遍保護理念的環境下,作為保護野生動物依據的各種名錄便是大眾對待野生動物的行為規范。但是從作者在上文中所列的表格可以發現,我國相關野生動物保護的名錄眾多,僅國家層面就有四、五項,且這些名錄內容繁多,普通大眾根本無法識別和記憶,不利于作為規范大眾對待野生動物行為的準則。

      (4)法律責任體系不健全,懲罰力度過輕

      我國目前的立法體系中,關于違反野生動物保護相關規定的法律責任主要為刑事責任和行政責任,民事責任的規定缺失。

      刑事責任規定于《刑法》第六章第六節破壞環境資源保護罪中的第三百四十一條。該條文只保護珍貴、瀕危野生動物,“三有”野生動物和其他野生動物并不在其保護范圍內,且從該條文的字面表述無法得知食用等非法利用行為是否屬于其規制范圍。雖然在2014年第十二屆全國人大常委會第八次會議通過的《關于<中華人民共和國刑法>第三百四十一條、第三百一十二條的解釋》中給予了解釋,但該解釋并不全面,且不排除擴大解釋的可能,同時不利于條文的直接理解與適用。另外,該條文第二款規定違反狩獵法規,情節嚴重的僅處以三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金,違法成本和收益嚴重失衡,使得很多人選擇鋌而走險。

      行政責任主要規定在《野生動物保護法》第四章,根據作者統計,該章節中規定的行政責任主要有兩種形式:罰款、吊銷許可證,且罰款最高限額為違法所得或野生動物價值的十倍,或者二十五萬元以下,這一違法成本與相關地下產業的巨額收益相比顯得過于輕微。
民事責任的相關規定主要有兩個方面:一是因保護國家或地方重點保護動物給公民或單位造成損失的補償規定;二是飼養動物致人傷害或他人致使飼養動物傷害的情形。這兩個方面的法律責任均與野生動物保護之目的相去甚遠??梢姰斍胺审w系中,關乎野生動物保護的民事責任規定缺失,導致民事救濟途徑阻塞。

      三、《決定》對我國野生動物保護立法的影響

      (一)《決定》與人類物質文明和精神文明發展之目契合

      法律是調整人們行為或社會關系的規范,立法之目的應當與人類和社會發展之目的保持一致。野生動物與人類的關系決定了人類必須與野生動物和諧相處,這也決定了法律應以維護人類與野生動物長期和諧共存為宗旨,《決定》之立意便與這一宗旨相契合。

      1.野生動物與人類物質文明發展的關系

      野生動物作為自然生態系統中的有機組成部分,是生態系統的能量流和物質循環的重要環節,其對自然生態系統功能的維持發揮著巨大的作用。而生態平衡是人類物質文明發展的基礎,歷史上很多以破壞野生動物資源來發展人類物質文明的行為,事后都被證明適得其反。如曾經數量巨大的北美旅鴿,人類為了短期利益大肆對其進行獵殺和生境破壞,于1914年絕滅。1998年,Blockstein在Science上著文推測旅鴿的絕滅可能導致了萊姆(Lyme)病的爆發。反觀國內,2003年的SARS病毒以及今年的新冠病毒,均不排除因獵殺、食用果子貍、蝙蝠等野生動物而引起??梢?,人類對野生動物的迫害最后會由人類自己買單,阻礙人類物質文明的發展。

      當然,不可否認野生動物具有極大的利用價值,野生動物資源的利用甚至可以帶動產業發展,成為國民經濟的重要推動力。近幾十年來,我國為發展經濟,對野生動物資源利用的管理較為寬松,相關產業迅速發展。據估算,目前我國野生動物養殖、交易和加工產業年產值約六千多億元,廣西僅竹鼠養殖一年產值可達20億元。據此,很多學者呼吁《決定》一刀切的做法不可行,會給相關產業造成毀滅性打擊,損失慘重,但作者認為此次新冠疫情造成的損失與之相比遠甚。另外,據現有研究顯示,人類最早馴化家養動物始于距今大約15000年前,但馴化野生動物使其成為能長期穩定飼養的家養動物受多重因素影響,屬于少有事件,因此距今約4000—6000年前左右,人類馴化野生動物在經歷了三個時期后,基本形成了固定的家畜家禽類型。由此可以說明三個問題:一是人類馴化野生動物本質上是人類的生存需求使然;二是已經為人類成功馴化的動物是可以滿足人類基本生存需求的;三是馴化新的野生動物幾乎不可能也無必要。近年來人們養殖野生動物,無非是為了滿足人類畸形的奢侈消費需求,如食野味、穿戴皮毛制品等。所以,不能因為部分野生動物養殖業已形成規模產業,就當然認為其具有存在的合理性。敬畏自然,尊重客觀規律,才是人類的長久生存之道。

      有學者將野生動物資源的利用開發劃分為利用初期、利用過度期、保護恢復期、持續利用期四個階段,并認為我國對野生動物資源的利用開發正處于利用過度期,據我國野生動物物種絕滅的速度來看,作者贊成該學者的判斷,因此目前我國應該以保護野生動物為主要目的,盡快進入保護恢復期,為持續利用野生動物資源做好鋪墊,舍棄相關產業的短期經濟利益,立足長期可持續發展才是具有戰略意義的做法。

      2.野生動物與人類精神文明發展的關系

      人類對待野生動物的觀念反映了人類社會精神文明的程度。從古至今,人類對待動物的觀念一直在演變。在中國古代對待動物主要有三種觀念:一是儒家主張對待動物和自然要中庸有度,知止、仁愛;二是道家主張人法地、地法天、天法道、道法自然,“道”既是萬物的始基,又是自然界萬事萬物所必須遵循的規律,因此人與自然之物應和諧共存、兩不相傷;三是佛教主張“眾生平等”、“因果報應”,提出不殺生的戒律,還鼓勵放生。在西方,古希臘羅馬時期人對待動物的觀念也有三種:一是對生命的驚奇和敬畏,人與動物在生命意義上具有平等性;二是人與動物都受制于自然法,在自然法則下維持和諧秩序;三是“人是萬物的尺度”,這一觀念助長了人類中心主義的動物倫理??梢?,在古代,對于人與動物關系的觀念以自然法為傳統,人類中心主義嶄露頭角。在近代,西方受科技革命的影響,以理性主義為特征的動物工具論與以人道關懷為特征的同情和憐憫動物的觀念并存。東方傳統文化受西方基督教文化、經濟倫理等影響,逐漸形成不殺生、生靈平等的觀念與對野生動物合理利用的觀念并存。到了現代,人類的物質生活逐漸得到滿足,精神文明得到提升,人對待動物逐漸產生普適性的倫理關懷。但同時,人類中心主義仍居主流,物質生活的豐裕讓更多人產生奢侈享受和獵奇心理,于是人類對家畜家禽以外的動物及動物制品的需求推動了相關產業鏈的形成,可見社會的發展程度影響著人類對待野生動物的觀念。物質文明和精神文明并駕齊驅才是健康的發展狀態,隨著物質文明的發展,人類對精神文明發展的需求程度會逐漸提高,而人類對待野生動物觀念的變化便是人類精神文明發展的一面鏡子。

      綜上,野生動物與人類關系密切,從生態系統的角度,野生動物的狀況關乎人類的健康和存亡,從人類發展的角度,野生動物關乎人類物質文明和精神文明的雙重發展。因此,人類與野生動物和諧共處才是自然之道,《決定》之目的與此契合,符合社會發展趨勢,有利于我國野生動物保護從利用過度期過渡至保護恢復期,為野生動物資源可持續利用打下基礎。

      (二)《決定》有利于加快相關立法的修改與完善

      《決定》出臺后,野生動物保護的相關主管部門紛紛積極響應,對《決定》出臺后相關法律的銜接問題作出了相應安排。如《國家林業和草原局關于貫徹落實<全國人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定>的通知》對完善配套法規和制度,夯實依法保護基礎作出了安排,包括對有關法規、規章體系進行全面梳理,對不健全或與《決定》不相符的法規、制度進行修改和完善,并提出要加快相關名錄的修訂工作?!掇r業農村部關于貫徹落實<全國人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定>進一步加強水生野生動物保護管理的通知》對《決定》未納入的水生野生動物的保護、管理工作進行了相應安排。這些配套規定,有利于加快我國野生動物保護相關立法的完善,相信這些措施落實后,我國野生動物保護制度會提升到一個新的高度。

      四、《決定》與現行立法的銜接

      (一)修改《野生動物保護法》

      1.完善立法目的

      現行《野生動物保護法》的立法目的過于單一,應當將維護公共衛生安全與保護人類生命健康納入其立法目的,從立法目的的層面引導公眾重視野生動物對公共衛生安全與人類生命健康的影響,完善野生動物保護的價值導向。

      2.擴大野生動物保護范圍

      現行《野生動物保護法》僅保護珍貴、瀕危野生動物和“三有”陸生野生動物,“三有”水生野生動物和其他野生動物均未被列入《野生動物保護法》的保護范圍,這一保護范圍的不周延與《野生動物保護法》作為野生動物保護的基本法之地位不匹配。應當將其他野生動物也納入其保護范圍,在基本法中樹立普遍保護的理念,肯定所有野生動物的作用和價值。

      (二)加大對畜禽遺傳資源目錄的宣傳,完善野生動物保護名錄體系,并及時更新

      前文提到,我國關于野生動物分級保護的依據為各種名錄,這些名錄紛繁復雜,不利于野生動物保護和管理工作的展開。其實除了野生動物保護名錄,我國還設有畜禽遺傳資源目錄,列入該目錄中的動物屬于家禽家畜,可以養殖、交易、食用等?!稕Q定》的主要目的是禁止野生動物非法交易和濫食,所以對民眾加大宣傳畜禽遺傳資源目錄,讓民眾知道哪些可以交易、食用,此目錄之外的動物均采取審慎保護的態度即可。對未列入畜禽遺傳資源目錄的動物有特殊需求的群體,才需要對野生動物保護名錄進行學習和了解。而我國野生動物保護名錄確實名目眾多,可以適當精簡,形成邏輯完整、適用方便的科學分類體系。同時,野生動物保護名錄與畜禽遺傳資源目錄都應當及時更新,保持與社會發展相適應。

      (三)健全配套法規及制度

      目前,野生動物的交易、食用已經形成完整的產業鏈,因此禁止非法交易、食用野生動物應當從野生動物的獵捕、繁育開始,到野生動物的出售、購買、利用、運輸等各個環節進行全面規制,每個環節的許可審批、行為限制、法律責任等均應當有詳細、操作性強的配套法律法規及制度予以規范。

      (四)完善配套法律責任制度,加大懲罰力度

      如前文所述,我國違反野生動物保護規定的法律責任中,刑事責任和行政責任均存在懲罰力度過輕的現象,民事責任則相對缺失。對此,應當在現有基礎上加大刑事責任和行政責任的懲罰力度,其中加大刑事責任懲罰力度可以體現為:1.擴大相應違法行為的量刑幅度;2.將獵捕、生產、經營、消費等環節中情節嚴重的行為納入刑法規制范圍,實行刑法的全鏈條規制;3.完善野生動物保護公益訴訟制度,暢通救濟途徑。加大行政責任懲罰力度則主要體現為:提高罰款的起點和最高限額,與相應違法行為獲得的收益或造成的損害相匹配,以達到懲罰之目的。民事責任方面,我國學界主流意見認為動物不具有法律人格,但又不同于普通物,應將其作為特殊物加以規制。我國《野生動物保護法》第三條第一款規定,野生動物資源屬于國家所有。因此,關于野生動物保護的民事責任可以以國家為所有權人,參照《物權法》的相關規定,并在《物權法》中作出相應的特殊性規定,在《野生動物保護法》中僅作出相應的銜接性規定即可。

      (五)出臺與《決定》相配套的過渡性政策安排

      受新冠疫情的影響,《決定》作出了全面禁止非法交易、濫食野生動物的規定,這一決定雖然有利于野生動物的保護,但是與現行法律及相關制度的規范力度相比,大大加強,對相關產業可能造成毀滅性打擊,相關產業的從業人員首當其沖。因此,政府在全面執行《決定》的同時,也應當出臺一些配套的過渡性政策安排,以保障相關產業及其從業人員的有序退出。

      五、結語

      新冠肺炎疫情是大自然給人類的一次深刻教訓,而《決定》是痛定思痛后的自我重建,具有重要意義?!稕Q定》符合人與野生動物和諧共處之目的,符合人類物質文明和精神文明發展之需求,新冠肺炎疫情為《決定》及相關配套制度的出臺和實施提供了重要契機,應當一鼓作氣,根治我國野生動物保護制度之沉疴。


引注:

[1] 高利紅:《動物的法律地位研究》,北京:中國政法大學出版社,2005年版。

[2]《關于商請對非法收購、運輸、出售部分人工馴養繁殖技術成熟的野生動物適用法律問題予以答復的函》

[3] 《關于<中華人民共和國刑法>第三百四十一條、第三百一十二條的解釋》對刑法第三百四十一條作出以下解釋:一是明確以食用或者其他目的而非法購買珍貴、瀕危野生動物及其制品的行為,屬于非法收購國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物及其制品的犯罪。二是明確明知是非法狩獵的野生動物而購買的,屬于明知是犯罪所得而收購的行為。

[4] Blockstein D. Lyme disease and the passenger pigeon. Science. 1998, 279. 1831.

[5] 萊姆(Lyme)?。河刹鲜杪菪w所致的自然疫源性疾病,主要臨床表現為皮膚、心臟、神經和關節等多系統、多臟器損害,為全球性疾病。1905年美國東北部康涅狄格州開始有相關病例的報道,1975年又在該州的萊姆鎮開始流行,故被命名為萊姆病。

[6]微信公眾號:觀點中國,《中國野生動物養殖相關產業年產值約6000億,政策不可“一刀切”》。

[7] 馴化與馴養的區別:人類對野生動物的飼養分為馴養和馴化兩種類型。馴養只是將野生動物馴服飼養,而馴化則必須經過選育使野生動物成為能長期穩定飼養的家養動物。

[8] 李晶,張亞平:生物多樣性,《家養動物的起源與馴化研究發展》,2009.17(4):319—329。

[9] 蔣志剛,馬賽·馬拉. 人與生物圈,2000,(4):40—46。

[10]如孔子《論語·述而》“子釣而不綱、弋不射宿”;孟子《孟子·梁惠王上》“數罟不入洿池、魚鱉不可勝食也”;孟子看到釁鐘之牛觳觫,于是不忍其“無罪而就死地”,繼而易之以羊,推出人皆有不忍仁之心、君子遠庖廚……







 

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